Термин «устойчивое развитие» был закреплен Международной комиссией по окружающей среде и развитию в 1987 году. Экспертами под «устойчивым» понимается развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности [21]. В международных докладах устойчивое развитие рассматривается как «не неизменное состояние, а скорее процесс изменений, в котором масштабы эксплуатации ресурсов, направление капиталовложений, техническое развитие согласуются с нынешними и будущими потребностями» [19]. На такое понимание мы и будем опираться при дальнейшем рассмотрении данной концепции.

Российская экологическая политика прошла несколько этапов своего развития: от максимального извлечения ресурсов до перехода к их рациональному использованию, что было напрямую связано сцелями государства, стратегическими задачами и экономической ситуацией. На экологическую политику России значительное влияние оказывает тот факт, что существенную роль в структуре экономики страны играют сырьевые ресурсы. По запасам и добыче нефти, природного газа, угля, железных руд, никеля, меди, золота, серебра, платиноидов, алмазов, апатитовых руд, калийных солей и некоторых других видов полезных ископаемых Россия входит в число мировых лидеров [41]. Значимым является также то, что государство выступает крупнейшим акционером сырьевых, энергетических (ПАО «Газпром», НК «Роснефть»), инфраструктурных (ПАО «Транснефть») компаний. Сфера добычи природных ресурсов в соответствии с национальным законодательством контролируется российскими компаниями. Деятельность иностранных компаний ограничена законом «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» [52]. К стратегическим относятся более 40 видов деятельности, в том числе работа в ядерной сфере; разработка, производство, ремонт, продажа и утилизация военной техники; космическая и авиационная сферы; изучение недр, добыча полезных ископаемых.

Значимость природных ресурсов подчеркнута в «Стратегии экономической безопасности Российской Федерации» [48]. В ней в качестве вызовов и угроз обозначены: изменение структуры мирового спроса на энергоресурсы и структуры их потребления, развитие энергосберегающих технологий и снижение материалоемкости, развитие «зеленых технологий»; а также установление избыточных требований в области экологической безопасности, рост затрат на обеспечение экологических стандартов производства и потребления. Все это напрямую связано с ролью сырьевого сектора в экономике страны, что, в свою очередь, занимает важное место в формировании экологической политики России.

Становление концепции устойчивого развития в России, по мнению автора статьи, прошло несколько этапов. Первый этап приходится на 70—90-е годы XX века. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 года № 236 утверждена Государственная стратегия РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития [45]. Следующим шагом стало принятие Плана действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1994—1995 годы, который включал более 100 мероприятий [27]. Он был нацелен на: совершенствование управления в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства и др.

В 1996 году Президент Российской Федерации утвердил Концепцию перехода страны к устойчивому развитию. Она была направлена на обеспечение баланса в решении социально-экономических задачи задач по сохранению благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала для удовлетворения потребностей населения [44]. Концепция предполагала разработку государственной стратегии, прогнозов изменений окружающей среды в результате хозяйственной деятельности, программ отраслевого, регионального и федерального уровней.

В качестве приоритета экологической политики было определено повышение ценности природных ресурсов и всего природного богатства [30]. Необходимо отметить, что, несмотря на принятие стратегических документов, на 90-е годы XX века пришлись экономические реформы, вследствие которых была проведена приватизация и появились новые экономические субъекты, экономика перешла от плановой к рыночной. Экология как направление деятельности в это время не играла существенной роли. После распада СССР и кризисов 1993 и 1998 годов приоритет оставался за экономическими вопросами. До начала 2000-х годов большинство экономических показателей демонстрировали спад. В целом XX век можно охарактеризовать как период максимального получения доходов от сырьевого сектора без значительных вложений в восстановление окружающей среды. При этом стратегически забота об окружающей среде была включена в приоритеты развития.

Второй этап приходится на 2000—2015 годы. В этот период были запущены регуляторные механизмы, направленные на повышение ответственности по сохранению окружающей среды. Идея устойчивого развития получила отражение в Экологической доктрине РФ [32]. В ней стратегической целью определено сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности.

В 2002 году принят федеральный закон 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [51]. Среди основных принципов охраны окружающей среды определены: сочетание экономических, экологических и социальных интересов человека, выполнение экологических требований, наделение правами и ответственностью. Этот закон стал базовым в вопросах сохранения окружающей среды.

Заметим, что субъектами экологической политики являются широкий спектр участников, которые, руководствуясь собственными целями, в то же время влияют на реализацию экологической политики в целом. Так, исполнительная ветвь власти в области охраны окружающей среды представлена Министерством природных ресурсов и экологии РФ, ответственным за осуществление государственной политики в области охраны окружающей среды; Министерством здравоохранения РФ, в состав которого входит ведомство, занимающееся санитарно-эпидемиологическим надзором; Гидрометеорологическая служба РФ, осуществляющая мониторинг состояния окружающей среды; Росприроднадзор; Росводресурсы; Рослесхоз; Ростехнадзор; Министерство внутренних дел, в том числе занимающееся борьбой с экологическими правонарушениями; Федеральное агентство по образованию, реализующее государственный проект экологизации образования; Министерство сельского хозяйства, Росрыболовство, Генпрокуратура России, которая создала Управление по надзору за исполнением законодательства в экологической сфере. Все эти ведомства влияют на экологическую политику своими решениями и действиями, которые не всегда бывают согласованы и направлены на достижение общей цели. Они занимаются координацией и реализацией мероприятий по охране окружающей среды, каждый в своей части; устанавливают порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды; проводят государственную экологическую экспертизу; надзорные и контрольные мероприятия. Поэтому часто принимаемые законодательные решения проходят длительную процедуру согласования со всеми заинтересованными ведомствами.

За экологические правонарушения устанавливается гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. В целом нормативно-правовая база экологической политики РФ не уступает общемировым стандартам и постоянно развивается.

С 2010 года в стране наблюдается тренд в сторону повышения экологической ответственности всех субъектов. В Послании Президента Федеральному Собранию состояние окружающей среды было связано со здоровьем нации [14].

Основные акценты Послания были сделаны на:

В 2012 году были утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года» [22].

Третий этап начался в 2015 году и продолжается до настоящего времени. С этого времени Росстат фиксирует ежегодное увеличение государственных расходов на охрану окружающей среды [25]. В 2016 году на заседании Государственного совета, посвященного вопросу экологического развития страны, обсуждался поэтапный переход к модели экологического устойчивого развития. Среди наиболее острых экологических проблем глава государства назвал: достижение кардинального снижения выбросов вредных веществ в атмосферу, сбросов в водоемы и на почву, технологическое перевооружение промышленности, внедрение наилучших доступных технологий [8]. Его итогом стало утверждение «Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года» [49].

7 мая 2018 года был подписан Указ Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». В соответствии с ним был разработан национальный проект «Экология», направленный на решение ключевых проблем по направлениям «вода», «воздух», «отходы», «биоразнообразие», «лес» [47].

22 июля 2020 года Президент России Владимир Путин подписал Указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [43]. В нем среди национальных целей обозначены: сохранение населения, здоровье и благополучие людей; комфортная и безопасная среда для жизни [18]. Все это — важные составляющие устойчивого развития.

Большинство экспертов [57], изучающих экологическую политику России, придерживаются общего мнения, что стратегической целью ее устойчивого развития является повышение уровня и качества жизни населения на основе научно-технического прогресса, развития экономики и социальной сферы при сохранении воспроизводственного и технологического потенциала.

В рамках данной работы мы будем рассматривать концепцию устойчивого развития как ключевое направление экологической политики России. Для достижения устойчивого развития необходимо сохранять территории с естественными экосистемами, рационально использовать природные ресурсы и человеческий потенциал, а также направлять экономические ресурсы на его развитие.

В июне 2020 года Аналитический центр при Правительстве России в опубликованном национальном обзоре отметил позитивные результаты России на пути к достижению Целей устойчивого развития [6].В стратегических документах учтены 63% задач, определенных Организацией Объединенных Наций [54]. Россия является одним из лидеров международного климатического процесса. 21 сентября 2019г. Правительством Российской Федерации было утверждено постановление о принятии Парижского соглашения [28].

В рамках реализации Парижского соглашения Правительством России утвержден национальный план мероприятий адаптации к изменениям климата [29]. Он направлен на реализацию организационных и нормативно-правовых мер, утверждение планов адаптации климатозависимых секторов экономики и регионов.

4 ноября 2020 года подписан Указ Президента России «О сокращении выбросов парниковых газов» [46]. Документ поручает Правительству Российской Федерации:

а) обеспечить к 2030 году сокращение выбросов парниковых газов до 70% относительно уровня 1990 года;

б) разработать с учетом особенностей отраслей экономики Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года и утвердить ее;

в) обеспечить создание условий для реализации мер по сокращению и предотвращению выбросов парниковых газов, а также по увеличению поглощения таких газов.

29 октября 2021 года во исполнение Указа распоряжением Правительства РФ утверждена «Стратегия долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до2050 года» (далее — Стратегия) [31]. В настоящее время ведется подготовка соответствующего плана мероприятий.

Необходимо отметить, что, несмотря на зависимость российской экономики от сырьевых ресурсов, у России хорошие результаты по снижению выбросов парниковых газов. В Стратегии со ссылкой на оценку Программы ООН по окружающей среде говорится, что с 2008 по 2018 год масса антропогенных выбросов парниковых газов в мире ежегодно увеличивалась на 1,5%. При этом около 80% эмиссии приходится на долю стран «Группы двадцати». Наиболее значимый вклад в глобальные антропогенные выбросы парниковых газов вносят Китайская Народная Республика, Соединенные Штаты Америки, Европейский союз, Индия, Российская Федерация, Япония, Бразилия и Индонезия. Вклад каждого из остальных эмитентов не превышает 2% глобальной эмиссии, но суммарно на их долю приходится 43% всех выбросов.

По показателю кумулятивного прироста ежегодных выбросов парниковых газов лидируют Китай, Индия, США и Канада. Лидеры по показателю снижения — Россия, ЕС и Великобритания. В качестве национального вклада в глобальное реагирование на угрозу изменения климата страны заявляют целевые показатели ограничения выбросов парниковых газов. Более 60 стран заявили о цели достижения баланса между антропогенными выбросами парниковых газов и их поглощением (далее — «углеродная нейтральность») к 2050—2060 годам и ранее (Великобритания, ЕС, США, Китай, Япония, Россия идр.).

Россия — лидер по абсолютным объемам сокращения выбросов парниковых газов с 1990 года, они уменьшились почти в два раза с учетом поглощающей способности лесов. Этому способствовали в значительной мере экономические кризисы 90-х годов, которые привели к перестройке экономики и повышению ее энергоэффективности. Улучшение окружающей среды не было на тот момент приоритетом, скорее, свою роль сыграли принципы конкуренции. В результате перестройки экономики неотъемлемую часть в энергобалансе страны стали занимать природный газ (46%), атомная (19%) и гидроэнергетика (18%). «Согласно официальным данным, доля энергии от безуглеродных источников — атомные и гидроэлектростанции, ветряные, солнечные электростанции — превышает 40 процентов, а с учетом природного газа — самого низкоуглеродного топлива среди углеводородов — доля составляет 86 процентов, что является одним из лучших показателей в мире» [3].

Сегодня они считаются значимыми ресурсами в переходе к углеродной нейтральности. Вместе с тем в Стратегии подробно говорится о мерах, которые необходимо реализовать в ближайшей перспективе. Среди них:

Одновременно с разработкой Стратегии Правительством России велась работа по подготовке Федерального закона «Об ограничении выбросов парниковых газов», который был принят 22 июля 2021 года [53]. Его целью является создание условий для устойчивого и сбалансированного развития экономики страны при снижении уровня выбросов парниковых газов.

Закон оказывает дополнительное влияние и на деятельность бизнес-компаний. Крупнейшие эмитенты парниковых газов обязаны будут отчитываться по своим выбросам. Данные углеродной отчетности будут аккумулироваться в специальном реестре и станут основой для мониторинга выполнения целевых показателей выбросов. Законом также формируется правовая основа для реализации климатических проектов и обращения углеродных единиц, что позволит вовлечь в деятельность по модернизации производственных мощностей устойчивые инвестиции.

Ключевым международным мероприятием по синхронизации достижения целей устойчивого развития и адаптации экономик к изменению климата стал саммит «Группы двадцати» в 2021 году на тему «Изменение климата и окружающая среда» [13]. Особое внимание было уделено восстановлению мировой экономики, преодолению пандемии коронавируса, борьбе с изменением климата и реализации Целей устойчивого развития. В своем выступлении Президент России В.В. Путин подтвердил выполнение Россией всех международных обязательств по Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Парижскому соглашению.

Как видно из проделанного анализа, за последние годы Россия значительно активизировала свое присутствие в международной повестке, одновременно запустив внутри страны значимые проекты по вопросам сохранения окружающей среды и повышая ответственность хозяйственных субъектов.

Внесены изменения в Конституцию РФ в 2020 году. Статья 114 предусматривает реализацию мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду [11]. Были внесены существенные изменения в законодательство, которые касаются: ограничения выбросов парниковых газов, повышения ответственности за разлив нефти на суше, установление ответственности за несоблюдение требований при обращении с отходами, квотирование выбросов.

В декабре 2021 года принят федеральный закон № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [36], который обязывает собственников опасных производственных отходов I и II классов опасности, а также угольных шахт за 5 лет до конца срока эксплуатации объектов разработать план мероприятий по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды и ликвидировать эти объекты за свой счет. Кроме того, все платежи в бюджет за экологические нарушения с 1 сентября 2022 года получили статус целевых, иными словами, их можно направлять только на решение экологических проблем [50].

Отдельные эксперты отмечают, что современная экологическая политика России недостаточно активна и не в полной мере отвечает вызовам времени [26]. Автор позволит себе не согласиться с этим мнением, так как экологическая политика зависит не только от внешних факторов, но и от состояния национальной экономики, доступности технологий, от возможностей промышленных предприятий оперативно перейти на новые технологии, от социально-экономической ситуации, роли субъектов и их отношению к экологической политике. Здесь скорее стоит говорить о необходимости выработки стратегических экологических коммуникаций, направленных на достижение ключевых целей развития. Конференция ООН по изменению климата в 2022 году подтверждает эту необходимость. Основное внимание на конференции было уделено корректировке мероприятий с учетом происходящих событий и более активному вовлечению в климатическую повестку развивающихся стран.

Необходимо отметить, что климатическая повестка обладает взаимоисключающим потенциалом: консолидирующим и разделительным одновременно. С одной стороны, она способна объединить различные организации, компании, отрасли и страны, способные наладить диалог по данному вопросу и найти взаимовыгодные решения. С другой, она становится фактором соперничества: экономически развитые страны уже на старте имеют значительные преимущества по сравнению с развивающимися странами, увеличивая международную конкуренцию.

В целом придерживаясь основных положений Парижского соглашения, страны корректируют свои действия и международную политику с учетом экономической ситуации. Так, в итоговую декларацию текущего года не вошел пункт о необходимости резкого сокращения выбросов парниковых газов [5]. Произошло смягчение позиции развитых стран относительно добычи газа. При этом инвестиции в газодобывающие проекты, в том числе на Африканском континенте, были представлены как помощь бедным странам в энергопереходе, а не как экономически выгодные проекты. Основатель и директор движения Power Shift Africa (PSA) Мохамед Адоу заявил, что риторика правительств развитых государств не направлена на помощь Африканскому континенту, а является ловушкой, чтобы запереть «нас в роли «заправочной станции» на пользу Глобальному Северу» [56]. В подготовленном PSA отчете отмечается, что порядка 570 млн человек в Африке до сих пор не имеют доступа к электричеству, в том числе потому, что бóльшая часть инвестиций в ископаемое топливо направлена на инфраструктуру для экспорта газа, а не на внутреннее потребление [40].

Международное сообщество, в лице развитых стран, делает акцент на помощь третьим странам в климатической повестке. Главным решением Конференции ООН стало создание фонда для возмещения убытков и ущерба в пользу бедных стран, пострадавших от климатических катастроф. Вокруг формата работы фонда на данный момент ведутся дискуссии по трем ключевым вопросам: список доноров, механизм распределения средств, цели. Евросоюз выступает за расширение списка доноров за счет крупных экономик развивающихся стран, таких как Китай, Индия, Саудовская Аравия, Россия. Две последние предлагается включить из-за их сверхдоходов от продажи ископаемого топлива. Ключевой дискуссионный вопрос на данный момент связан с целями, на которые будут направляться средства фонда. На покрытие ущерба от изменения климата (позиция близка азиатским и африканским странам) или на инвестиции в зеленый энергопереход (предложения западных государств).

По мнению автора, в таких условиях России необходимо не только определиться с планами, но и выработать единую политику для всех ключевых субъектов отстаивания интересов на международной арене. Партнерами по этим вопросам могут быть международные организации, такие как ЕАЭС, БРИКС, ШОС, страны Африки, отдельные страны Европейского союза. В июле 2022 года Европейский парламент поддержал правила ЕС, помечающие инвестиции в газовые и атомные электростанции как благоприятные для климата [7]. Аналогичной позиции придерживаются и страны Африки, о чем мыуже говорили.

На этом фоне, безусловно, важно усиливать позиции и других субъектов экологической политики. Россия на климатическом саммите поднимала вопрос о выводе из-под санкций низкоуглеродных технологий, что влияет на реализацию проектов [39]. Данная тема в том числе может быть поддержана странами ШОС, БРИКС, Африки. Более того, важно расширять направления сотрудничества. Значимым в отстаивании интересов может быть тот факт, что сначала часть транснациональных компаний перенесла вредные производства в развивающиеся страны, а сейчас используют экологию как конкурентное преимущество для продвижения собственных интересов. Например, Китай экспортирует грязные производства в Африку и страны Юго-Восточной Азии, такую же политику по отношению кряду стран со слабой экономикой ведут США, отдельные отношения выстраиваются с государствами, обладающими значимыми природными ресурсами. Раньше основное внимание было сосредоточено на регионах, обладающих большими нефтегазовыми запасами, в условиях развития высокотехнологичных производств ставка делается на страны, располагающие редкоземельными металлами.

При реализации политики по переходу России на «зеленые технологии», по нашему мнению, важно также учитывать социально-экономическую ситуацию внутри страны. Ее значимость подтверждают результаты выборов в США, когда победу одержал республиканец Дональд Трамп. Тогда бедные слои населения внесли существенный вклад в результаты голосования, так как Трамп фактически обещал им сохранение рабочих мест. Работая на вредных производствах, работники лишены знаний в высокотехнологичных отраслях, а соответственно, при поиске новой работы проигрывают в конкурентной борьбе с более образованными гражданами. Чувствительность этого вопроса актуальна и для России. По данным Росстата, свыше 37% россиян трудятся во вредных и опасных условиях труда [42]. Переход на новые экономические рельсы требует как улучшения условий труда, так и переобучения работников. Соответственно, данный вопрос требует поступательных и взвешенных шагов.

В целом в формате отношений «государство—общество» можно выделить несколько значимых направлений в экологической политике России:

Специальная литература показывает, что общественное мнение влияет на успех политики в целом. Лауреат Нобелевской премии Элинор Остром отметила, что «когда граждане одобряют государственную политику, они думают, что должны ее соблюдать, и это мнение дополняется ощущением того, что государственная политика эффективно и справедливо проводится в жизнь. Затраты на такое правоприменение намного ниже, чем когда граждане пытаются уклониться от политики» [57].

В формате отношений «государство-бизнес» в последние годы в России очевиден тренд по повышению ответственности хозяйствующих субъектов за счет расширения механизмов экологического регулирования. Очередным поводом для этого послужил масштабный разлив топлива в мае 2020 года в г. Норильске Красноярского края. В результате компания заплатила ущерб в федеральный бюджет в размере 146,2 млрд рублей [20], также было изменено законодательство в сторону так называемого «окрашивания» экологических платежей и повышения ответственности собственников предприятий.

Среди других направлений экологического регулирования можно назвать работу по вопросу расширенной ответственности производителей, что предполагает усиление контроля за фактической утилизацией упаковки [2], а также принятие закона об обращении с вторичными материальными ресурсами, предполагающего стимулирование переработки побочных продуктов и вторсырья [37].

Президент РСПП Александр Шохин отметил, что вопросы состояния окружающей среды в последние годы занимают одно из центральных мест в повестке бизнес-сообщества [35]. И здесь также можно выделить несколько направлений.

Как видно из проведенного анализа, Россия остается активным участником повестки «устойчивого развития». Проводится работа по совершенствованию регуляторного механизма, направленная на постепенное переформатирование экономики и повышение ответственности хозяйствующих субъектов. Кроме того, государство старается сохранить баланс в социально-экономических вопросах, учитывая интересы граждан, не останавливая реализацию значимых проектов.

В июне 2022 года завершена разработка отраслевых планов по адаптации к изменению климата. Аналогичная работа проводится в регионах [16]. Следующим шагом является создание системы мониторинга выбросов парниковых газов, принятие закона о мониторинге состояния вечной мерзлоты.

Как мы видим, в России идет системная работа по направлению устойчивого развития. За последние годы заметна поэтапная смена с экологического на эколого-экономическое регулирование. Наложение технологических санкций в отношении России со стороны разных стран только усилит взаимозависимость экономики и экологии. На этом фоне необходима активизация сотрудничества с другими странами по объединению усилий для отстаивания совместных интересов на международных площадках. Несмотря на санкционные решения, процессы глобализации продолжат оказывать влияние на экологическую политику России, оставляя ее участником международных соглашений. Это связано в том числе с тем, что во многих российских компаниях акционерами являются представители иностранных корпораций, для которых выполнение международных обязательств в рамках климатической повестки остается приоритетным. Соответственно, российские акционеры вынуждены будут соблюдать международные обязательства, принятые нормы и правила.

Необходимо также понимать, что, в отличие от многих государств, Россия является мировой кладовой природных богатств, зависимость от поставок которых в других странах велика. Развитые государства будут стремиться либо ослабить эту зависимость, либо предъявят России дополнительные требования в виде, например, углеродного налога, вне зависимости от объема выбросов парниковых газов. Евросоюз уже заявил о планах снижения потребления российского сырья [10]. Для этого российские поставки будут заменены на альтернативных экспортеров, получит ускорение создание ветровых и солнечных проектов, атомной энергии и пр. США заявили о готовности переориентировать Европу на американские энергоносители, ранее был остановлен запуск проекта «Северный поток — 2», строительство которого велось с 2016 года, затем был взорван «Северный поток — 1».

По мнению автора перспективными для российской повестки могут быть следующие направления.

По нашему мнению, дальнейшая конкуренция между странами будет только усиливаться, особенно в период перестройки мировой экономики. В этих условиях у России есть шанс объединить интересы крупнейших развивающихся государств и тем самым определить дополнительный вектор в глобальной экологической повестке, укрепив суверенность устойчивого развития.