Коробова Ольга Сергеевна — доктор экономических наук, профессор кафедры «Прикладная экология»
SPIN-код: 5474-9347
6, ул. Миклухо-Маклая, г. Москва 117198
Тел.: +7 (916) 167-30-41
Olga S. Korobova — Dr of Sci. (Econ.), Prof., Department of Applied Ecology
SPIN-code: 5474-9347
6, Miklukho-Maklaya str., Moscow 117198
Tel.: +7 (916) 167-30-41
Введение. Обобщение имеющихся сведений об объемах накопленных на территории России отходов недропользования и их использовании в настоящее время крайне актуально. Соответственно, необходимо проанализировать существующий уровень использования накопленных отходов недропользования, а также действующих механизмов стимулирования вовлечения данных отходов в хозяйственный оборот.
Цель. Обоснование внедрения адекватных и работоспособных механизмов стимулирования деятельности по реализации проектов в сфере обращения с отходами недропользования.
Материалы и методы. Данная публикация выполнена на основе системного анализа действующей нормативно-правовой базы в области обращения с отходами недропользования, научных исследований по заявленной тематике, а также данных государственных докладов «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации».
Результаты. Установлено, что уровень использования накопленных отходов недропользования, несмотря на их высокий ресурсный потенциал, в два раза ниже, чем в экономически развитых странах мира. Приведен анализ причин низкого уровня вовлечения различных видов отходов недропользования в хозяйственный оборот. Отмечается, что основными причинами сложившейся ситуации являются наличие административных барьеров при получении права пользования отходами недропользования, отсутствие налоговых льгот и преференций, а также механизмов получения льготных кредитов для недропользователей, реализующих проекты по переработке таких отходов. Указывается на необходимость совершенствования действующего порядка получения права пользования объектами отходов недропользования путем введения заявительного порядка получения таких прав. Выполнен анализ действующих механизмов налогового стимулирования, гарантийной, лизинговой и финансовой поддержки компаний, реализующих проекты переработки отходов недропользования, отмечена недостаточность этих механизмов и необходимость предоставления дополнительных налоговых льгот и преференций таким предпринимателям, в том числе введения дифференцированных ставок НДПИ. Проведен анализ возможности использования механизмов «зеленого» финансирования для стимулирования реализации проектов по переработке техногенных месторождений, привлечения «длинных» и «дешевых» кредитных ресурсов на российском и международном рынке заемного финансирования.
Заключение. Предложены механизмы стимулирования реализации проектов в сфере обращения с отходами недропользования, предусматривающие введение упрощенного (заявительного) порядка предоставления малому и среднему бизнесу права пользования участками недр, представленными техногенными объектами, без проведения торгов и разовых платежей, дифференцированного подхода к взиманию НДПИ при разработке техногенных месторождений, а также использование механизмов «зеленого» финансирования для привлечения льготных кредитных ресурсов на реализацию таких проектов.
Background. The generalization of available information on the volumes of mineral resource waste accumulated in Russia and its use presents a relevant research task. In this regard, an analysis of the current level of use of accumulated mineral resource waste, as well as existing approaches to stimulating the involvement of that waste in economic circulation, is required.
Aim. To substantiate the introduction of adequate and working mechanisms that would stimulate activities for the implementation of projects in the field of mineral resource waste management.
Materials and methods. The present study is based on a systematic analysis of the current Russian regulatory framework in the field of the management of mineral resource waste, relevant scientific publications, as well as the data from the State reports “On the state and protection of the environment of the Russian Federation”.
Results. The level of use of the accumulated mineral resource waste, despite its high resource potential, is two times lower than that in economically developed countries. An analysis of the reasons behind the low level of involvement of various types of mineral resource waste in economic circulation is provided. These reasons include the presence of administrative barriers in obtaining the right to use mineral resource waste and the lack of tax benefits and preferences, as well as the absence of mechanisms for obtaining preferential loans for mineral resource users implementing projects for the processing of such waste. The need to improve the current procedure for obtaining the right to use mineral resource waste objects by introducing a relative declarative is indicated. An analysis of the current mechanisms of tax incentives, guarantee, leasing and financial support for companies implementing projects for processing mineral resource waste is carried out. The insufficiency of these mechanisms and the need to provide additional tax benefits and preferences to such entrepreneurs is pointed out, including the introduction of differentiated MET (mineral extraction tax) rates. In addition, the possibility of using “green” financing mechanisms to stimulate the implementation of projects for the processing of man-made deposits, attracting “long” and “cheap” credit resources in the Russian and international debt financing markets, is analysed.
Conclusion. Stimulating mechanisms for the implementation of projects in the field of mineral resource waste management are proposed, providing for the introduction of a simplified (declarative) procedure for granting small and medium-sized businesses the right to use mineral resource plots represented by man-made objects without bidding and one-time payments, as well as a differentiated approach to the collection of mineral extraction tax in the development of man-made deposits, and the use of “green” financing approaches to attracting concessional credit resources for the implementation of such projects.
В результате деятельности предприятий по добыче и первичной переработке полезных ископаемых в России ежегодно образуется значительное количество отходов недропользования (отвалов вскрышных и вмещающих горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых и иных отходов), которые составляют порядка 95% от общего объема образуемых отходов производства и потребления1.
За последние 10 лет этот объем увеличился более чем в 2,2 раза (с 3066 до 6851 млн т), при этом уровень использования таких отходов составляет 52%, что практически в 2 раза ниже, чем в экономически развитых странах мира (в основном отходы недропользования используются для закладки в выработанное пространство шахт, карьеров или при рекультивации земель).
Большая часть накопленных отходов содержит ценные минеральные компоненты, представляющие с учетом истощающихся запасов полезных ископаемых потенциальный экономический интерес. Кроме того, техногенные отходы оказывают значительное отрицательное воздействие на окружающую природную среду, в связи с чем минимизация их объемов позволит получить не только экономическую выгоду, но и сократить экологический ущерб в районах их размещения.
Однако проведенный анализ показал, что геологическая изученность большинства отходов недропользования недостаточна для принятия недропользователями инвестиционных решений, отсутствует единый государственный кадастр отходов недропользования, а действующая нормативно-правовая база в области обращения с отходами недропользования противоречива, не выделяет такие отходы в отдельную категорию объектов правового регулирования и не стимулирует вовлечение отходов недропользования в промышленную переработку [
В целях снижения объемов накопления отходов недропользования и создания условий для их активного вовлечения в переработку необходима выработка и реализация единой государственной политики в сфере обращения с отходами недропользования, направленной на создание экономических механизмов стимулирования недропользователей к реализации проектов по переработке таких отходов.
Примеры переработки и вторичного использования отходов недропользования с извлечением из них полезных компонентов и производством строительных материалов или другой товарной продукции носят единичный характер, несмотря на огромные объемы таких отходов, накопленных в результате прошлой хозяйственной деятельности горнодобывающих компаний (более 100 млрд т) и их высокий ресурсный потенциал, сопоставимый в отдельных случаях по запасам и содержанию полезных компонентов с природными месторождениями.
Накопление больших объемов отходов недропользования приводит к изъятию из хозяйственного оборота ценных земель (порядка 3,0—3,7 тыс. кв. км), ухудшению экологической обстановки в регионах их размещения, дополнительным затратам недропользователей на их безопасное хранение.
Одна из основных причин низкого уровня промышленного использования накопленных отходов недропользования заключается в недостаточной привлекательности для потенциальных инвесторов действующей системы лицензирования пользования недрами, а также экономического стимулирования инвестиционных проектов, направленных на утилизацию и рекультивацию таких отходов.
Особенностью инвестиционных проектов по извлечению полезных компонентов из техногенного минерального сырья является их относительно низкая рентабельность, связанная с пониженным содержанием полезных компонентов в отходах недропользования по сравнению с их содержанием в природных месторождениях, недостаточная геологическая изученность техногенных объектов, а также потребность в привлечении «дешевых» и «длинных» кредитных ресурсов для финансирования проектов.
Для экономического стимулирования вовлечения отходов недропользования в хозяйственный оборот представляется целесообразным:
В части совершенствования порядка предоставления права пользования техногенными объектами
В соответствии с законодательством о недрах порядок предоставления в пользование техногенных объектов (отходов недропользования) ничем не отличается от порядка предоставления в пользование природного месторождения.
Действующий порядок лицензирования пользования недрами не предусматривает особенностей предоставления права пользования техногенными объектами (отходами недропользования) и техногенными месторождениями.
Переработка отходов недропользования может осуществляться либо по лицензии на добычу полезных ископаемых, либо по самостоятельной лицензии2, предоставляемой по результатам проведения конкурса или аукциона.
В случае использования лицензии на добычу полезных ископаемых для переработки отходов недропользования владельцы лицензии, как правило, самостоятельно не занимаются переработкой отходов, а заключают договоры с малыми и средними хозяйствующими субъектами, имеющими технологию, достаточные мощности и опыт извлечения полезных компонентов из техногенного минерального сырья.
В случае получения самостоятельной лицензии на переработку отходов недропользователи должны уплачивать разовые платежи за пользование недрами, а также сборы за участие в конкурсе или аукционе.
При этом расчет размера разового платежа основывается на неточной и часто не актуальной информации о содержании полезных компонентов в техногенном объекте, которая впоследствии не подтверждается результатами геологического изучения и геологоразведки [
Затраты недропользователей на геологическое изучение отходов недропользования, а также на НИОКР по разработке технологии извлечения полезных ископаемых и полезных компонентов из техногенного минерального сырья, имеют значительный удельный вес в структуре инвестиционных затрат и без оказания соответствующей государственной поддержки делают разработку техногенных месторождений экономически нецелесообразной [
В этой связи введение заявительного порядка предоставления права пользования техногенными объектами для их геологического изучения, оценки запасов содержащихся в них полезных ископаемых (полезных компонентов) и последующего вовлечения в промышленную переработку позволило бы субъектам малого и среднего предпринимательства получить упрощенный порядок доступа к объектам отходов недропользования без проведения торгов и оплаты разовых платежей за пользование недрами.
В части обеспечения налоговых льгот и преференций
Система налогообложения недропользователей, реализующих проекты по добыче полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, должна стимулировать комплексное использование минеральных ресурсов и наиболее полное извлечение полезных компонентов из техногенного сырья.
В этой связи определенный интерес представляет использование механизма льготного налогообложения участников региональных инвестиционных проектов (РИП)3, объемы капитальных вложений которых превышают 50 млн рублей в срок до 3 лет или 500 млн рублей в срок до 5 лет.
При этом к участникам РИП предъявляются определенные требования — это должна быть российская организация, зарегистрированная на территории субъекта РФ, в котором реализуется инвестиционный проект, не применяющая специальных налоговых режимов, не являющаяся некоммерческой организацией, участником консолидированной группы налогоплательщиков, резидентом ОЭЗ или ТОР.
Для участников РИП применяются льготы по налогу на прибыль (0% в части, подлежащей зачислению в федеральный бюджет, — по ставке 3%, от 0 до 10% в части, уплачиваемой в региональный бюджет, — по ставке 17%), а также льготный режим уплаты НДПИ (с применением понижающих коэффициентов) на период реализации проекта.
Программы гарантийной, финансовой и лизинговой поддержки субъектов МСП, реализуемые Корпорацией МСП, предусматривают широкую линейку продуктов, форм и видов поддержки высокотехнологичных проектов в приоритетных отраслях экономики, включая предоставление гарантий Корпорации, стимулирование льготного кредитования по ставке 9,1—10,1%, льготный лизинг оборудования (по ставкам 6% — для российского оборудования, 8% — для иностранного оборудования).
Однако эти программы не распространяются на организации МСП, осуществляющие добычу и реализацию полезных ископаемых, в том числе из отходов недропользования.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ при разработке техногенных месторождений взимается НДПИ в том же объеме, как и при разработке высокоэффективных природных месторождений, что не учитывает более низкое содержание полезных компонентов в отходах недропользования и делает вовлечение их в переработку экономически нецелесообразным.
Ряд экспертов предлагает ввести дифференцированный подход к определению НДПИ при разработке техногенных месторождений с учетом различных факторов (горно-геологических, технологических, экономических и др.) [10–12].
Наиболее детально этот вопрос исследован в работе [
Однако реализация такого подхода осложняется необходимостью иметь кадастр всех техногенных месторождений, включающий горно-геологические условия, содержание полезных компонентов в минеральном сырье, величины извлечения полезных компонентов в готовую продукцию, цены, затраты, объемы переработки и т.п. [
Применение дифференцированного подхода к определению и взиманию НДПИ при разработке месторождений техногенного сырья позволит повысить рентабельность таких проектов и сделать их экономически привлекательными для малого и среднего бизнеса.
В части механизмов льготного кредитования проектов переработки отходов недропользования
Одним из перспективных финансовых механизмов привлечения инвестиций в проекты по утилизации и рекультивации отходов недропользования и освоению техногенных месторождений могут стать механизмы «зеленого» финансирования, получившие в последние годы широкое распространение на международном финансовом рынке.
В России пока не развиты финансовые инструменты, обеспечивающие доступ недропользователей к «дешевым» и «длинным» кредитам, необходимым для реализации проектов по утилизации и рекультивации отходов недропользования, которые, как правило, низкорентабельны, имеют длительные сроки реализации и требуют значительных финансовых затрат.
В отличие от мировой экономики в России только формируется инфраструктура «зеленого» финансирования и отечественная методологическая база для анализа, оценки и сертификации таких проектов.
Целью внедрения механизмов «зеленого» финансирования является создание экосистемы, объединяющей государственное и частное ответственное инвестирование в проекты, направленные на решение экологических и социальных проблем.
Для инвестирования «зеленых» проектов могут использоваться различные финансовые инструменты, в том числе «зеленые» облигации, кредиты, инвестиционные фонды, страховые и лизинговые продукты и др.
Основным условием применения таких финансовых инструментов является соответствие проекта единым требованиям по экологичности и энергоэффективности (учет ESG-факторов), правилам и стандартам, предъявляемым к «зеленым» проектам на международном и национальном уровнях.
В октябре 2019 года рабочей группой при Банке России подготовлена Концепция организации в России методологической системы по развитию зеленых финансовых инструментов и проектов ответственного инвестирования, в которой приведена «дорожная» карта по развитию системы и предусматривается создание Национального совета по зеленому финансированию и устойчивому развитию и Методологического центра «Зеленая книга РФ».
Национальный совет будет определять стратегию и приоритетные направления развития системы зеленого финансирования на основе согласования интересов государства, бизнеса и общества в области обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности.
В качестве рабочего органа Национального совета предполагается на базе ГК «ВЭБ.РФ» создать Методологический центр «Зеленая книга РФ», который будет обеспечивать методическую, организационную и информационную поддержку создания национальной системы зеленого финансирования на основе международных требований и опыта, в том числе разрабатывать критерии отнесения проектов к категории «зеленых», требования к организациям — верификаторам таких проектов, инструменты финансирования и механизмы государственной поддержки проектов, вести реестр реализуемых «зеленых» проектов и финансирующих их организаций.
С 2019 года сферы применения механизмов «зеленого» финансирования на международном уровне были расширены — к проектам по возобновляемым источникам энергии и обеспечению энергоэффективности добавлены, в том числе, проекты по управлению отходами и повышению эффективности использования природных ресурсов.
Наиболее отработанный на международном уровне механизм «зеленых» облигаций уже реализуется в рамках национального проекта «Экология» (федеральный проект «Внедрение наилучших доступных технологий»), которым предусматривается субсидирование части (от 70 до 90%) затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным для реализации инвестиционных проектов по внедрению НДТ4 на объектах, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду.
На эти цели до 2024 года планируется направить из федерального бюджета 27 млрд рублей, в том числе в 2020 году — 3 млрд рублей, в 2021—2024 годах — по 6 млрд рублей ежегодно.
По итогам 2019 года механизмом «зеленых» облигаций воспользовались пять российских эмитентов, которые разместили зеленые облигации на 7,55 млрд рублей и 55 млн евро и привлекли финансирование для реализации проектов в сфере обращения с ТКО, возобновляемых источников энергии, экологичного транспорта и зеленых технологий в коммерческой недвижимости.
В настоящее время Минпромторгом России подготовлены предложения по расширению и дополнению механизма зеленых облигаций механизмом субсидирования «зеленых» кредитов, что должно существенно упростить и облегчить недропользователям доступ к кредитным ресурсам при реализации проектов по освоению техногенных месторождений.
ГК «ВЭБ.РФ» совместно с Банком России и заинтересованными министерствами с учетом международного опыта разрабатывает национальный стандарт финансирования «зеленых» проектов, который определит критерии и требования, предъявляемые к таким проектам, а также меры их государственной поддержки.
Прежде всего, предполагается оказывать поддержку «зеленым» проектам в сфере утилизации отходов, энергетики, строительства, промышленности, транспорта, водоснабжения, лесного хозяйства, сохранения ландшафта и биоразнообразия, вспомогательных информационных систем [
Одним из критериев отнесения инвестиционного проекта к категории «зеленых» могло бы стать добровольное использование недропользователями национальных и межгосударственных стандартов5 в сфере ресурсосбережения и обращения с отходами недропользования, которые разработаны и введены в действие Росстандартом России. При разработке этих национальных стандартов учитывался опыт нормативного правового регулирования обращения с отходами горнодобывающей промышленности в странах Европейского союза.
Для российских компаний-недропользователей использование инструментов «зеленого» финансирования открывает доступ к относительно дешевому международному рынку зеленых инвестиций в рамках Международной Ассоциации рынков капитала ICMA, объединяющей крупнейшие банки мира, объем которого в последние годы демонстрирует бурный рост6.
Реализация проектов по переработке отходов недропользования снижает негативное воздействие на окружающую среду и повышает эффективность использования природных ресурсов, следовательно, такие проекты могут быть отнесены к категории «зеленых» в случае соответствия правилам и стандартам, предъявляемым к таким проектам на международном и национальном уровнях.
Таким образом, проведенный анализ показал, что необходимыми условиями стимулирования деятельности по реализации проектов в сфере обращения с отходами недропользования являются: введение упрощенного (заявительного) порядка предоставления права пользования участками недр, представленными отходами недропользования; разработка системы особых налоговых льгот и преференций для недропользователей, реализующих проекты по добыче полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, к которым следует отнести льготное налогообложение участников региональных инвестиционных проектов, прежде всего льготы по налогу на прибыль и льготный режим уплаты НДПИ с применением понижающих коэффициентов на период реализации проекта; использование механизмов «зеленого» финансирования, позволяющих получить «дешевые» и «длинные» кредиты, необходимые для реализации проектов по утилизации и рекультивации отходов недропользования.
1. По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году» количество отходов недропользования составило 6,85 млрд т. 2. Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1. 3. Глава 3.3 Налогового кодекса Российской Федерации. 4. Постановление Правительства РФ от 30.04.2019 № 541 «Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на возмещение затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в рамках реализации инвестиционных проектов по внедрению наилучших доступных технологий». 5. ГОСТ Р 55100-2012 Национальный стандарт РФ «Ресурсосбережение. Наилучшие доступные технологии обращения с отходами в горнодобывающей промышленности». ГОСТ Р 57677-2017 Национальный стандарт РФ «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Ликвидация отходов недропользования». 6. По данным Climate Bonds Initiative (CBI) емкость рынка «зеленых» облигаций в мире выросла с $2,6 млрд в 2012 году до $255 млрд в 2019 году.
The authors declare that there are no conflicts of interest present.